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瞭望丨依法行政的不願、不會與不便
2021年01月11日 17:01 來源: 《瞭望》新聞週刊

  ➤一些基層領導幹部潛意識當中把法律當成一種“趨利避害”的實用主義工具,符合自己利益的就執行,可能有損自己利益的就打折扣、搞變通

  ➤“有的案卷不看不知道,一看嚇一跳,瑕疵、問題五花八門。某上級監管部門下達的一份文書,出現引錯法律等6處硬傷。”

  文 |《瞭望》新聞週刊記者 張桂林 周聞韜

培育 翟桂溪圖/本刊

  《瞭望》新聞週刊記者近期在多地基層調研發現,經過多年推進,我國法治政府建設整體取得較大進步,但一定程度上仍存在“上熱中温下冷”現象,一些基層政府和部門在經濟運行、城市建設管理等領域失信違約、執法失當等現象較為多發。部分基層幹部理念有偏差,法治素養不足,一些行政事項權責不明晰,基層依法行政存在“不願、不會、不便”等短板。

  不願:説起來重要,忙起來不要

  近年來,少數基層政府、部門在合同履行、建設徵收、招投標等領域,因失信違約等引發的民商事糾紛較為多發。記者調查發現,這和一些公職人員理念出現偏差,法治意識淡薄有關。實際工作中,少數公職人員“怎麼順手怎麼來”“怎麼快捷怎麼辦”,不願嚴格依法循規蹈矩、走程序,甚至認為“發展優先,法律靠邊”。

  比如,西部某區的規劃和自然資源局因市政道路工程建設需要,擬從一家房地產企業收回國有建設用地,但在確定補償價格時卻以一份超過有效期的評估報告作為依據,結果在雙方訴訟中被判敗訴。再如,某市經信部門在一起天然氣供氣區域劃分中,未通過招標拍賣等方式選擇審批天然氣經營者,相關企業起訴後,被判違反法定程序。

  有法律人士反映,法治政府建設存在一定程度的“上熱中温下冷”現象。以近幾年在全國推開的法律顧問制度為例,實踐中,一些基層政府部門往往搞成“頭銜顧問”“啞巴顧問”“顧得上就問、顧不上就不問”。多位擔任政府法律顧問的專家表示,只是偶爾參與訴訟代理、信訪維穩等,深度參與政府重大決策出台前的諮詢論證和風險評估活動並不多,“有的顧問一年到頭沒事幹”。

  中央黨校(國家行政學院)教授封麗霞認為,現實中還有少數領導幹部對依法治國、依法行政持一種“原則上認同、工作上排斥、生活上漠視”“説起來重要、做起來次要、忙起來不要”的虛無主義態度。她認為,一些基層領導幹部有時候認為依法辦事條條框框太多、束縛手腳,潛意識當中把法律當成一種“趨利避害”的實用主義工具,符合自己利益的就執行,可能有損自己利益的就打折扣、搞變通。

  不會:法治素養弱,用法能力差

  推動依法行政,關鍵在人。但少數基層公職人員,法治素養薄弱,用法能力堪憂。有的對法律要件、程序不瞭解、不熟悉,在處理行政事項時,存在瑕疵甚至錯漏;有的在開展行政執法時標準不一,濫用自由裁量權,造成隱患和矛盾。

  為提升政府部門依法行政水平,重慶市潼南區自2020年起率先建立行政監管前端的行政許可案卷評查制度。“運行之初,就暴露出不少問題。”潼南區政務服務管理辦公室主任黃西北介紹,不少部門領導和工作人員對法律知識、法定程序、規範化執法文書都不熟悉,甚至不會用,“有的案卷不看不知道,一看嚇一跳,瑕疵、問題五花八門。某上級監管部門下達的一份文書,出現引錯法律等6處硬傷。”

  一些基層部門在執法過程中對程序、裁量權把握不當,處理問題簡單粗暴,導致企業和個人合法權益受到侵害。重慶市人大常委會2019年開展的一次法治政府建設情況調研顯示,一些領域行政執法規範化、穩定性不夠,如安全生產領域存在“一企出事、眾企關停、全體整治”的現象;生態環保領域存在執法檢查標準不統一的情況,如對傢俱生產企業的環保執法,有區縣要求經技術改造實現環保達標則行,有區縣則直接要求企業搬離;一些職能部門行政執法重實體、輕程序,如對行政處罰、行政決定文書不按規定程序送達,遇到當事人拒收時留置送達不規範,以至於在司法審查時,因程序不合法被撤銷。

  不便:權責模糊,邊界不清

  近年來,武漢、長春、重慶等地相繼發生數起城管暴力執法事件,引發輿論關注。對此,多位受訪人士認為,城管爭議執法折射城市管理行政執法機制性矛盾仍較為突出。而在城管工作者內部,“啥都要管、壓力大、執法難”一直是普遍存在的抱怨。

  “當前城管工作的職能已覆蓋衞生、工商、環保、拆遷等諸多領域,管理事項幾乎涵蓋民眾生活的方方面面,但什麼都管的結果是,權責模糊、邊界不清,一些法律規範和程序上也説不清道不明,有些事還是管不好。”一位基層城管執法支隊支隊長告訴記者。

  鄉鎮等基層政府綜合執法職責不夠明晰,造成依法行政“不便”,也是基層幹部反映較為集中的問題之一。黃西北介紹,綜合執法改革後,鄉鎮街道綜合執法機構集中行使依法授權或受委託的行政權,涉及行政處罰、行政裁決、行政檢查等各類行政職責,但目前尚未細化和統一明確鄉鎮街道綜合執法機構具體承擔哪些事項,部分綜合執法機構“無事可做”。對於委託執法事項,是否委託到鄉鎮街道一級,目前也未清單式地予以明確,各地受託執法事項不盡一致、權責失衡。

  補短板:強化學用、加大懲戒、正向激勵

  受訪幹部和法律專家表示,基層推進依法行政過程中存在的“不願、不會、不便”等梗阻,已經成為制約國家治理能力現代化的重要堵點,亟須從強化學用、加大懲戒、正向激勵等方面補齊短板。

  一是強化和“硬化”依法行政考評、監督機制,加大違法行政成本。西南政法大學行政法學院教授王學輝建議,進一步強化法治政府建設責任,將法治教育納入政府工作人員每年必訓、定期輪訓的“必修課”“必考科”,倒逼公職人員“法治充電”;同時堅持發揮好法治政府考核“指揮棒”的作用,優化出庭應訴率考核指標,科學設定案件敗訴率考核權重,提高政務誠信評價分值,將法治政府考核結果向有關方面公開,倒逼各級政府及其工作部門提升依法行政能力。

  二是加快完善、細化行政權力邊界和執法規範化要求,讓公職人員依法循規更明確、更方便。以矛盾糾紛多發的城管領域為例,一些城管幹部反映,隨着城市功能日益多樣化,城管職責領域越來越多,衞生、工商、環保、拆遷等諸多領域都委託給城管,“越管越寬”影響行政行為的精準度和規範化。對此,他們建議明確權力邊界、簡化行政流程,助力基層依法、高效行政。

  三是大規模總結和推廣基層依法行政典型案例、有效機制和實操方法,讓基層公職人員有樣可學,嚐到依法辦事的甜頭。不少縣、鄉鎮幹部表示,特別想了解、學習改革開放前沿地區、東部發達地區基層依法行政、治理的有效經驗、典型做法;也希望上級部門創造條件,鼓勵、支持基層幹部運用法治思維、法治方法解決矛盾、推動工作。

編輯: 劉磊
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